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新时代生态环境信访工作反思与重构

发布日期:2020-01-17 信息来源:生态环境部党校 字号:【

办公厅  别志奇

环境与经济政策研究中心  韦正峥
  内容摘要:环境信访是生态环境工作的重要组成部分,也是环境部门联系群众、凝聚民心的重要渠道。近年来环境信访工作虽取得一定成效,但存在思想观念落后、体制机制不健全、办理落实不到位等诸多问题。本文在分析上述问题基础上,从坚持以人民为中心、打好污染防治攻坚战、推进国家治理体系和治理能力现代化等角度,对环境信访工作的重要意义和作用进行重新定位,并提出加强和改进环境信访工作的具体建议。
  关键词:环境信访 以人民为中心 金矿
  随着社会经济发展和改革的深入,群众环保意识、维权意识、法律意识及科学素养不断提高,环境保护已成为公众广泛关注和信访投诉的热点。2018年,全国生态环境系统共办理来信7.8万余件,来访近2.85万批5.1万人次,“12369”电话举报36.5万余件、网络举报近8.1万件、微信举报25万余件。党的十八大以来,全国生态环境系统加快推进信访工作制度改革,加强信访法治化建设,大力推动解决群众关心的突出生态环境问题,取得积极成效,但总体看来顶层设计不足、思想认识不清、办理落实不力等问题仍然存在,一些体制机制性障碍尚未得到根本解决。做好新时代环境信访工作,必须坚持以人民为中心的发展思想,把环境信访放到打好污染防治攻坚战的大局中,从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度进行重新定位和谋划。
  一、当前生态环境领域信访工作主要问题
  (一)思想观念滞后
  对“维稳”与“维权”的关系认识不清,对信访工作抱有偏见,没有把维护群众合法权益当成第一要务。有的认为群众信访是找麻烦、添乱子,遇到问题不主动与群众沟通,有的对群众合理诉求推诿扯皮、敷衍塞责。一些地方存在重维稳、轻维权倾向,把信访群众当成维稳对象,通过阻压方式来达到息访罢访目的,认为“摆平就是水平,搞定就是稳定”。
  (二)体制机制不顺畅
  由于此前机构改革不到位等历史原因,在部本级造成了条块分割、职能交叉的局面。办公厅负责群众来信来访,应急中心负责电话、网络、微信举报,存在明显弊端。一是重复受理,多头转办。对同一问题,群众往往多渠道投诉,不同部门都要受理、录入,并逐级转办,增加工作负累。二是重复建设、多系统并行。办公厅和应急中心各建设一套信访举报系统,并延伸至县局,有些省厅、市局也自建系统,造成资源浪费,增加工作负担。三是接办分离、衔接不畅。基层信访投诉绝大多数是反映企业污染、提供执法线索,此前各地生态环境系统多比照部级职能设置,一些基层地方将信访投诉与监察执法分离,工作程序繁琐,不利于环境违法行为的快查快处、督查督办。四是信访信息挖掘利用不充分。大量信访信息数据未能充分共享,在监督执法、企业信用评价、风险预警、考核评审等方面的价值和作用没有被全面挖掘。多部门、多层级就同一举报问题轮番检查、边处罚边奖励等问题时有发生。
  (三)制度规范不健全
  一是在生态环境系统内部,2015年出台《关于改革信访工作制度依照法定途径分类处理信访问题的意见》和“法定途径清单”后,原2006年颁布的《环境信访办法》不再适应工作需要,但一直未启动修改,环境信访问题的处理流程及规范缺乏明确规定。二是与其他部委之间,根据2015年中共中央、国务院出台的《关于推进城市执法体制改革推进城市管理工作的指导意见》和2016年住房城乡建设部出台的《城市管理执法办法》,住建部门行使对生活噪声、施工噪声与扬尘、餐饮油烟等行政执法权,但各地职能划转交接情况不一。2018年机构改革、职能调整后,我部整合了应对气候变化、海洋及流域环境保护等职责,“法定途径清单”也有待重新修订。
  (四)办理落实不到位
  一是主体责任缺失。一些地方落实信访工作责任制不到位,一把手长期不过问信访工作,对信访问题底数不清、原因不明、措施不力。系统内部的个别职能部门对群众信访诉求不愿办、不会办,将本应自己办理的信访事项推给信访部门或转给下级。二是逐级转办,压力递减。各级在处理信访投诉中,往往强调“属地管理、分级负责”,只接不办、只转不督,逐级转由属地基层生态环境部门办理。一些地方尤其是基层,对所辖片区内群众反映的企业违法问题仍存在偏松偏软、见怪不怪的情况。上级对转交地方办理情况又没有回访、抽查、监督机制,由此导致信访投诉问题办理落实不到位、推进整改不力。笔者2019年7月份在某未开展强化监督的地级市进行实地调研,在其区县分局已上报办结且投诉属实或部分属实的14个信访件中,经实地查看,只有8个已整改,6个未整改或未解决。对30个非强化监督城市群众微信举报办理结果满意率进行统计,平均不足60%。
  二、新时代环境信访工作的再认识、再定位
  (一)当前环境信访工作新特点
  进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,从“盼温饱”到“盼环保”,从“求生存”到“求生态”,人民群众对生态环境的要求和标准越来越高[1],环境信访工作也出现新的特点。
  一是反映问题较为集中,利益诉求有多元化。据统计,80%以上的环境信访投诉集中在大气、水、噪声等违规排放、污染扰民问题,希望办理程序简捷透明,问题快速得到解决。还有一些要求给予损害赔偿、提高补偿标准、停止项目建设、解决搬迁安置问题等。
  二是参与生态环境工作的自觉性、主动性提高。除了传统的信访投诉外,人民群众希望以建议、监督等更多渠道和形式参与到生态环境保护和治理工作中来,助力打好污染防治攻坚战,这对生态环境治理体系和治理能力现代化都提出新的要求。
  三是解决环境信访问题需要统筹考虑。生态环境保护与经济社会发展紧密融合,环境信访问题也和地区资源禀赋、产业布局、区域发展规划等密切相关,有些很难由生态环境部门单独解决,需要地方党委政府牵头,各部门协调配合。
  四是中央生态环保督察和强化监督帮扶等为环境信访工作提供新动力。中央生态环保督察将群众反映强烈的生态环境问题作为督察关注的重点之一,第一轮督察及“回头看”共受理群众举报21.2万余件,直接推动解决超过15万个群众身边生态环境问题。2018年强化监督定点帮扶向地方交办的2.3万个涉气问题,约有一半来源于信访线索。开展强化监督帮扶地区的环境信访重复率下降,群众满意率提高。
  (二)运用马克主义哲学对环境信访工作的再认识
  面对新形势新要求新特点,我们必须运用马克思主义哲学的立场、观点、方法,重新认识做好环境信访工作的重要意义,把握环境信访工作的基本原则。
  一是坚持群众观点,践行以人民为中心发展思想。“人民群众”是社会生活和社会运动的主体,以人民为中心的发展思想是对马克思主义理论的继承和创新,是真理和道义的统一。作为党和政府密切联系群众的桥梁和纽带,环境信访工作必须坚持人民为中心的发展思想,把信访作为了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作[2],坚持群众路线的基本方法,以推动依法及时就地解决群众合法诉求为核心,实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。
  二是坚持辩证思维,处理好维稳与维权的关系。从哲学角度看,维护群众合法权益与维护社会稳定辩证统一,两者互相制约、互相促进。信访工作的出发点是维护群众合法权益,这是社会和谐稳定的基础。维稳要先维权,维权才能维稳,如果不解决群众具体的合理利益问题,治标不治本,只能是“按下葫芦浮起瓢”,陷入“越维越不稳”的怪圈。
  三是坚持系统思维,争取多种效益共赢。系统思维是马克思主义唯物辩证法的重要组成部分,要求将对象作为多方面联系的动态整体来加以研究。做好环境信访工作,能够纠正企业环境违法行为,减少污染物排放,改善生态环境质量;能够督促企业增加环保设施投入,营造公平市场环境,推进产业结构调整;有利于充分调动公众参与生态环境工作积极性,赢得人民群众拥护和信赖;有利于防范和化解社会风险,促进和谐稳定,具有巨大的环境效益、经济效益、政治效益、社会效益,需高度重视,统筹考虑。
  四是坚持创新思维,推进生态环境治理体系和能力现代化。与时俱进、创新思维是马克思唯物辩证法的基本要求。党的十九届四中全会提出“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”“坚持和发展新时代枫桥经验,畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道,完善信访制度”。人民群众是历史的创造者,在国家治理中发挥着当家作主的作用。创新举措,充分调动人民群众积极性,改革完善环境信访工作体制机制,是推进生态环境治理能力和体系现代化的重要环节[3]。
  三、改进和创新环境信访工作的对策建议
  当前生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期,已进入提供更多优质产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期,也到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期,需加快改革完善信访投诉举报工作机制、切实解决群众身边突出生态环境问题,推进生态环境治理体系和治理能力现代化。
  (一)提高思想认识,转变环境信访工作理念
  树立新时期生态环境保护大局观,将群众信访投诉作为精准发现生态环境问题线索的“金矿”[4],变压力为动力,变挑战为机遇。
  从被动应对向主动作为转变。改变将群众信访投诉视为“找麻烦、添乱子”的错误观点,扭转“掩盖问题、摆平问题”的错误思维,提倡和鼓励全社会参与监督。将群众当作生态环境部门的“千里眼”“顺风耳”,当作守护生态环境的“同盟军”,打一场污染防治攻坚的人民战争。
  从程序终结向事要解决转变。以“事情解决、群众满意”为工作核心要求,既在宏观上做好顶层设计,也在微观上抓好督促督导,确保群众信访投诉的问题立查、立改、见效,避免程序空转、终而不结。
  从“小环保”向“大环保”转变。推进落实生态环境保护“党政同责、一岗双责”,积极协调地方政府及相关部门和单位,制定解决群众身边突出生态环境问题责任清单,建立部门间信息共享、问题移交、处理督办工作机制,形成生态环境部门统一监管,相关部门分工负责的横向联合、上下联动工作模式,凝聚工作合力,构建广泛的生态环境保护统一战线[5]。
  (二)整合工作机构,改革环境信访工作体制
  整合工作部门和信息系统,实现对所有渠道受理问题的统一管理,所有层级受理问题的信息共享。
  统一部门管理。紧扣解决问题,理顺生态环境部现有来信来访接待与投诉受理等工作机构,逐步实现“一个部门、一支队伍、一套制度”的管理模式,统一履行综合指导、接待受理、转办督办、大数据分析、风险研判、信访投诉事项信息公开等职责。鼓励市县生态环境部门的信访机构与执法监管机构整合,赋予综合协调职责,方便受理、查处、督办。
  统一工作平台。整合现有全国环境信访信息系统和12369环保投诉联网管理平台,加快打造一体化受理、分级办理的信访投诉云平台。统筹上级部门转件、来信、来访、“12369”电话、微信、微博、网上投诉、电子邮件以及其他渠道受理的信访投诉问题,实现“一网登记、一网转办、一网处理、一网回复”。
  (三)创新工作机制,多方式推动环境信访问题解决
  改变过去逐级转办的单一工作模式,坚持双向发力,既调动基层工作积极性,又强化顶层监督和帮扶,在转交属地办理的基础上,拓展多种办理方式。
  一是转交本级业务部门。属于本级职责的审批监管、履职申请、意见建议等有效信访投诉,转交相关业务部门办理。业务部门在政策制定、审核把关及指导地方开展工作过程中,应广泛听取群众意见,提高政策的科学性、可操作性,从源头上预防和减少信访矛盾。
  二是转交区域督察和流域监管机构。将涉及地方党委政府及相关部门职责的有效信访投诉,定期转交各区域督察局,作为日常督察和监管执法的重要线索。对涉及流域海域水环境的有效信访投诉,定期转交各流域海域生态环境监督管理局,作为生态环境监管执法工作线索。
  三是纳入强化监督帮扶范围。将解决信访投诉问题与强化监督帮扶工作统筹结合起来,涉及强化监督帮扶相关工作的有效信访投诉,定期转交执法局作为问题线索,拉条挂账、形成清单并安排强化监督帮扶工作组进行现场核查。
  四是纳入生态环境保护督察。以中央、省级生态环境保护督察为契机,将长期未能解决的有效信访投诉提供给督察组作为问题线索,由督察组视情况开展督察,督促各地党委、政府及有关部门落实“党政同责”“一岗双责”,妥善解决群众身边突出生态环境问题。
  五是充分利用舆论监督。对群众反映的身边突出生态环境问题,定期通过开设媒体专栏、网上公告、新闻发布会等方式,向社会公开处理情况,接受社会监督。坚持正确舆论导向,对办结的典型案例进行积极宣传;对屡次投诉、久拖不结的典型案例坚决予以曝光。
  (四)健全规章制度,完善环境信访工作保障措施
  一是明确职责界限。在部级层面,积极与住房城乡建设部、农业农村部等部门沟通协商,明晰生态环境部门受理信访投诉的职责范围,修改完善《关于改革信访工作制度依照法定途径分类处理信访问题的意见》及清单。
  二是细化工作要求。在整合机构、统一平台、创新办理机制的基础上,抓紧修订《环境信访办法》,进一步细化、规范各类信访投诉事项办理程序和要求。统筹考虑机关信访部门与各督察局、流域管理局的工作衔接,明确转办流程和办理要求。对“12369”举报热线已并入“市长热线”的地区,解决好不同平台下信访信息的收集与共享问题。鼓励实施有奖举报,加强举报人隐私保护。针对恶意举报、检查过多等问题,探索建立恶意举报黑名单制度和守法企业白名单制度。
  (五)深入挖掘信访“金矿”,推动环境信访信息综合运用
  加快信息化建设,推进大数据研究与应用,把信访数据、信息与监察执法、排污许可、污染源普查等实现资源共享、协调联动[6]。加强对信访信息的综合研判,对设施完备、排放达标、管理规范、信用良好的企业、减少检查次数,对群众集中、反复反映的突出生态环境问题提早预警。对发现的普遍性、典型性、苗头性、倾向性问题,移交业务部门深入研究,并作为行政审批、政策制定、区域环评、排污许可、资金使用等方面的重要参考。使信访工作充分融入、高效服务生态环境工作的全业务、全流程。
  参考文献:
  [1]新华网.习近平:坚决打好污染防治攻坚战 推动生态文明建设迈上新台阶[O/L].2018-5-19.http://www.xinhuanet.com/politics/2018-05/20/c_1122859915.html
  [2]舒晓琴.新时代开创人民信访工作新局面的强大思想武器——深入学习贯彻习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想[J].求是,2018,(24):33-36.
  [3]郭声琨.坚持和完善共建共治共享的社会治理制度[N].人民日报, 2019-11-28(006).
  [4]生态环境部. 2019年全国生态环境系统全面从严治党工作视频会议召开[O/L]. 2019-1-16.http://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk15/201901/t20190117_689839.html
  [5]上海市环境保护局、上海市环境科学研究院.环保领域重大和疑难信访件典型类别及对策研究[R].2018. 
  [6]张海波.大数据与信访治理[J].社会科学文摘,2017(11):68-70.
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