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打好污染防治攻坚战视角下的环保约谈思考

发布日期:2020-01-17 信息来源:生态环境部党校 字号:【
中央生态环境保护督察办公室 岳跃国
中国环境报社 宗建树
  内容摘要:党的十八大以来,随着生态文明体制改革持续推进,环保约谈是夯实地方党委、政府及其有关部门生态环境保护政治责任的重要抓手。本文试图在梳理近年来环保约谈实践的基础上,理清环保约谈的理论依据、现实意义、根本遵循和发展方向,从而进一步提升环保约谈在打好污染防治攻坚战中的战略作用。
  关键词:污染防治 攻坚战 环保约谈
  近年来,环保约谈逐渐成为高频词汇,成为压实地方党委、政府打好污染防治攻坚战政治责任的重要抓手,在引导其提高政治站位、加大投入力度、改善环境质量、转变工作作风等方面发挥了重要作用。2020年是决胜全面建成小康社会的收官之年,也是贯彻落实党的十九届四中全会精神,提升生态环境治理体系和治理能力现代化水平的开局之年,通过强化约谈夯实地方党委政府生态文明建设的政治责任,尤为重要。本文试图在梳理近年来环保约谈实践的基础上,厘清环保约谈的理论依据、现实意义、根本遵循和发展方向,从而进一步发挥好环保约谈在打好污染防治攻坚战中的关键作用。
  一、环保约谈的理论依据和现实考量
  《现代汉语词典》将约谈界定为“约定会谈”,即“约好之后再谈”,是指相关主体出于了解情况、调查取证、警示告诫的目的,与当事人约定会谈。目前,我国已有数百部(件)法律法规、规章、规范性文件对党政机关约谈工作作出明确规定,且还在逐年增加。从制度和实践来看,尽管约谈在形式上是约定会谈,但在用法及其性质、法律地位等方面是有区别的。本文所谈之约谈,特指行政执法机关对当事人实施的带有调查、提醒、警告性质的非强制性执法措施。
  (一)唯物辩证法矛盾论提供了哲学基础
  矛盾观告诉我们,要抓好主要矛盾和矛盾的主要方面。其中,主要矛盾是指在事物发展过程中处于支配地位、对事物发展起决定作用的矛盾。矛盾的主要方面是指在内部居于支配地位、起主导作用的矛盾方面。当前和今后一个时期,打好污染防治攻坚战,关键在于能否夯实各相关主体的责任,尤其是地方党委、政府的责任。对地方党委、政府实施有针对性的约谈,就是抓住了打好污染防治攻坚战的主要矛盾,抓住了“牛鼻子”。同时,地方党政“一把手”在地方各项事务决策过程中具有很高的话语权,能否夯实“一把手”的生态文明建设责任,能否引起“一把手”对生态环境保护的高度重视,在很大程度上决定着污染防治攻坚的力度和速度。对党政“一把手”实施约谈,让“一把手”红红脸、出出汗,就是抓住了矛盾的主要方面,抓住了“关键少数”。
  (二)习近平生态文明思想提供了根本遵循
  建立健全生态环境保护责任体系,是习近平生态文明思想的重要内容。习近平总书记十分注重夯实生态环境保护的政治责任,强调“地方各级党委和政府主要领导是本行政区域生态环境保护第一责任人”“生态环境保护能否落到实处,关键在领导干部。”“对造成生态环境损害负有责任的领导干部,必须严肃追责。”这些重要论述,为做好新时代环保约谈工作提供了根本遵循。近年来,对贯彻落实党中央、国务院生态文明建设和生态环境保护决策部署不坚决不彻底、生态文明建设和生态环境保护责任制执行不到位、污染防治攻坚任务完成严重滞后、区域生态环境问题突出的地方和部门实施约谈,成为推动习近平生态文明思想落地的重要制度创新。 
  (三)社会治理创新提供了现实土壤
  党的十九届四中全会就严明生态环境保护责任制度作出一系列重要部署,强调要强化环境保护、自然资源管控、节能减排等约束性指标管理,严格落实企业主体责任和政府监管责任。当前,生态环境保护责任落地还不够,治理体系有待进一步完善。一些地市级特别是县区级党委、政府及其有关部门,对推动绿色发展认识不高、能力不强、行动不实,工作缺乏积极性、主动性、创造性。有的地方保护主义严重,甚至干扰生态环境执法和监测。有的地方重发展轻保护问题突出,项目审批把关不严、环境问题整改不到位、环境基础设施建设滞后、环境污染较重、环境风险较高。与巡查、专项督察等一起,约谈已经成为夯实地方监管责任的关键措施,成为提升生态环境治理体系和治理能力现代化的重要一环。
  二、环保约谈的实践探索和重大意义
  有研究者认为,环境行政约谈制度作为一种新型的行政管理模式,其产生契合了高质量发展的时代要求,在推动解决区域性突出环境问题上功不可没,“堪称环境治理的强心剂”。据不完全统计,《环境保护部约谈暂行办法》自2014年实施以来,生态环境部已经对近100个地方党委政府及其有关部门开展了公开约谈。被约谈地方覆盖20余个省份,内容涵盖大气污染、水污染、生态破坏、数据造假等众多方面,切实发挥了警示教育和震慑作用,成为促进习近平生态文明思想落地生根的有力抓手。
  (一)推动了决策部署落地
  《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》《打赢蓝天保卫战三年行动计划》等文件明确要求:地方各级党委和政府对本行政区域的生态环境保护工作及生态环境质量负总责;对工作不力、责任不实、污染严重、问题突出的地区,由生态环境部公开约谈当地政府主要负责人。修正后的《中华人民共和国水污染防治法》第20条第五款规定:“对超过重点水污染物排放总量控制指标或者未完成水环境质量改善目标的地区,省级以上人民政府环境保护主管部门应当会同有关部门约谈该地区人民政府的主要负责人。”2015年修订的《中华人民共和国大气污染防治法》也有类似规定。
  (二)推动了发展理念转变
  在较长一段时期内,一些地方没有处理好经济发展同生态环境保护的关系,以无节制消耗资源、破坏环境为代价换取一时的经济增长,导致能源资源、生态环境问题越来越突出。在约谈整改过程中,不少地方把约谈整改纳入经济社会发展大局,不断推动产业转型升级,加快调整能源结构,严格节能环保准入,优化产业空间布局,在实现环境效益的同时,促进供给侧结构性改革,提升高质量发展水平。
  (三)推动了重视程度提升
  针对约谈指出的问题,相关省份党委、政府高度重视,主要领导均对约谈整改做出明确指示批示,要求正视问题,剖析症结,提高认识,强化措施,加快整改。被约谈地区及单位均第一时间研究部署,党政主要领导亲自推动约谈整改工作,持续跟踪督办。通过约谈,相关各地党委、政府及其相关部门对生态环境保护重要性的认识更加到位,对打好打胜污染防治攻坚战紧迫性的认识明显提升。
  (四)推动了突出问题解决
  被约谈地方均以整改为契机,全面推进污染治理,区域环境质量普遍明显改善。如,晋城市在京津冀“2+26”城市中PM2.5浓度月同比改善幅度排名由2018年5月的倒数第一上升至11月的正数第一;再如,邯郸市2018年1至10月空气质量综合指数、PM2.5浓度改善率均为全省第三;还比如,阳泉市2018年PM2.5、PM10、SO2、NO2、CO、O3平均浓度全部同比下降,下降率分别为3.3%、6.9%、34.7%、6.3%、12%、7.1%。
  (五)推动了长效机制建立
  在约谈整改带动下,被约谈地区及单位全面推进污染治理,加快环境问题解决,建立健全相关生态环保制度。有的被约谈地方实行清单制、督办制、台账制、日报制、公示制和问责制。有的建立生态环境保护工作市县领导干部包联制度,党政领导每人包联1个县(市、区)。有的健全固体废物监管环保、公安等部门联防机制。有的完善县乡村三级网格化环境监管体系,多名县处级领导为一级网格长。
  三、环保约谈的根本遵循和有效抓手
  习近平生态文明思想是具有标志性、创新性、战略性的重大理论成果,是新时代生态文明建设的根本遵循。对做好新时代的环保约谈工作,习近平生态文明思想既是重要的价值观,又是重要的方法论,是推动约谈工作的定盘星、指南针、金钥匙。
  (一)始终坚持督促党委政府这个定位
  从制度设计之初,环保约谈就从生态文明建设的内在规律和要求出发,既体现中国特色社会主义制度优势,又抓住制约生态环境保护的关键因素,始终坚持督政定位,抓住责任主体,不断夯实生态环境保护的政治责任。实践证明,与督企相比,督政的力度更大、影响深深,对发展理念、发展方式等深层次的问题,能够产生更大的影响。做好新时代的约谈工作,督政的定位不能变。
  (二)始终强化保持战略定力这个基础
  近年来,我国经济下行压力加大,环保影响经济发展的论调不时出现,几乎每隔一段时间就会被炒作一番。即便是在某些部委的正式文件中,也会出现类似的论调。做好环保约谈工作,不能为这样的论调所困。一定要始终保持加强生态文明建设的战略定力,不动摇、不松劲、不开口子,该约谈的就要约谈,符合约谈条件的就要约谈。对于相关问题,整改不到位坚决不松手。
  (三)始终盯紧政治责任落实这个关键
  习近平总书记强调,各地区各部门要增强“四个意识”,坚决维护党中央权威和集中统一领导,坚决担负起生态文明建设的政治责任。环境质量下降的背后,往往是生态环境保护责任的缺失和虚化。提升环境质量的关键,也在于夯实责任,传导压力。近年来,环境约谈在集中通报被约谈地方和部门环境问题的同时,深刻剖析背后的责任缺失和虚化,倒逼落实生态环境保护“党政同责”“一岗双责”。
  (四)始终扭住改善环境质量这个核心
  小康全面不全面,生态环境质量是关键。补齐生态环境短板面临巨大挑战,需要付出极其艰苦的努力。污染防治攻坚战成功与否,最核心的评价标准就是环境质量。约谈的最根本目标在于提升环境质量,约谈的最根本依据在于环境质量,整改的最重要评价标准也在于环境质量。今后,环保约谈仍要紧紧围绕改善环境质量,集中对环境质量下降、环境问题突出、环境风险突出的地市和相关部门进行约谈。
  (五)始终抓好强化信息公开这个要害
  习近平总书记强调,新闻舆论监督,是党和政府新闻工作中的一项重要工作,更是一门艺术。运用得好,能起到化解矛盾、促进工作、团结鼓劲的效果。近年来,每批公开约谈时,约谈方均邀请主流媒体及有关社会媒体进行广泛报道。广大人民群众高度关注,微博、微信等自媒体也进行了大范围转载。舆论监督和社会监督得到不断强化,对被约谈方形成了巨大的舆论压力。
  四、新时代环保约谈的初步思考与政策建议
  2019年3月,习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议内蒙古代表团审议时明确强调,要保持加强生态环境保护建设的定力,不动摇、不松劲、不开口子。2019年9月,习近平总书记在出席黄河流域生态保护和高质量发展座谈会时再次强调,要保持历史耐心和战略定力。2019年12月,中央经济工作会议明确强调,要打好污染防治攻坚战,坚持方向不变、力度不减,推动生态环境质量持续好转。这些重要论述,成为继续做好约谈工作的最大动力源泉。
  需要引起高度警惕的是,尽管环保约谈发挥了重要作用,但仍有一些问题亟待解决。一是存在边际递减的风险。随着环保约谈常态化、制度化,环保约谈的频次不断提升,已经不是什么新鲜事,媒体、公众对环保约谈的关注点有了较大变化,相关地方政府对环保约谈的承受力也有了较大变化。二是约谈依据仍待进一步完善。近年来,一些省级党委、政府对环境质量下降明显的地市党委负责人进行了约谈,虽然效果很明显,但缺乏法律依据和法律支撑。三是整改效果评价体系仍未建立,对于如何评价整改成效,缺乏统一的标准。为了解决上述问题,需要从制度设计、组织形式、操作流程、公开程度、评价体系等多方面加以创新。
  (一)以严密法治观为指导,健全“中央+部委+地方”约谈体系
  习近平总书记强调,只有实行最严格的制度、最严明的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障。在生态环境保护问题上,就是要不能越雷池一步,否则就应该受到惩罚。从环保约谈层级看,大致可以分为中央、部委和地方约谈三个层级。具体到约谈实践,以中央或国务院名义实施的公开约谈目前较少,生态环境部层面实施的约谈比较集中,地方党委、政府实施的环保约谈仍待进一步完善。建议进一步完善三级约谈体系,其中中央层级约谈注重严肃性,对那些完不成约束性指标任务的省份,严格按照规定以国务院名义对省级政府实施公开约谈;部委层级的约谈,更加注重针对性,紧紧围绕污染防治攻坚战的主攻方向、主要任务、主要问题开展约谈。地方层级的约谈,注重灵活性,在约谈层级、约谈主体、约谈对象等方面进行探索创新。如,在约谈主体上,除了党委、政府,还可以视情纳入纪检监察、人大、政协等方面代表。在约谈对象上,除了地方政府主要负责同志,可以视情约谈党委主要负责同志。
  (二)以绿色发展观为指导,健全“党委+政府+部门”对象体系
  习近平总书记强调指出,保护生态环境就是保护生产力,改善生态环境就是发展生产力。从已有的实践来看,一些地方的突出环境问题之所以长期得不到有效解决,与地方党委、政府及其相关部门的发展理念密切相关,一些地方甚至仍将经济发展与环境保护对立起来。健全“党委+政府+部门”对象体系,就是要引导和倒闭地方党委、政府转变发展方式,提升发展理念。首先,对地方党委,由于约谈法律依据尚不明确,可以从两个方面加以突破。一是在中央和部委层级难以开展的情况下,在基层加以探索实践,2019年山东、河南两省分别针对大气环境质量问题约谈了相关地市党委负责人,效果明显。二是在约谈地方政府的同时,纳入地方党委失职、失责的内容,着重从政治站位、发展理念、决策过程、压力传导等方面分析地方党委的责任。其次,对地方政府的约谈,着重从其重视程度、法律责任、重点任务、投入机制等方面剖析地方政府发展理念方面的问题。再次,对相关部门的约谈,着重从职责落实、工作部署、监督检查、污染管控等方面剖析发展理念存在的问题。
  (三)以全民行动观为指导,健全“制度+公众+媒体”监督体系
  习近平总书记强调,生态文明建设同每个人息息相关,每个人都应该作践行者、推动者。为了进一步提升环保约谈效果,同样需要公众参与,通过公众、社会的监督,传导压力,落实责任。第一,为公众参与创设更大空间。视情邀请普通公众、人大代表、政协委员等参与约谈和整改监督,更大范围传导压力。第三,要为媒体监督提供更大空间。能公开的都公开,引导媒体做解读性深入报道。同时,还要为制度发挥作用提供更大空间。具体地,可以创新制度设计体系,一旦发现被约谈地方党委、政府及其相关部门有不作为、慢作为、乱作为等行为,请组织、纪检监察、检察等部门介入,深入调查核实。
  (四)以基本民生观为指导,健全“1+1+N”整改标准体系
  习近平总书记强调,良好生态环境是最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉。环境就是民生,青山就是美丽,蓝天也是幸福。当前,相关地方及其有关部门被约谈后,都会第一时间制定整改方案,第一时间实施整改。但对于是否整改到位,尚缺少统一的评价标准,一定程度上影响了约谈整改的成效,也使得相关地方和部门工作起来没有参照标准。建立健全一套整改评价体系,紧迫性凸显。笔者认为,以习近平生态文明思想为指导,建立约谈整改评价标准体系,可以建立“1+1+N”标准模型。“1+1”,即两个核心指标,环境质量改善和群众满意度提升。“N”,即众多关键指标,包括但不止于重视程度、投入机制、长效机制,以及是否解决了突出问题、是否达到法律要求、是否符合技术规范、是否消除了风险隐患等。
  需要特别指出的是,要坚决防止约谈整改过程中的形式主义、官僚主义,对于那些搞敷衍整改、表面整改、虚假整改的地方,评价整改成效时,必要时可实施“一票否决”。工作过程中,要特别注意甄别约谈整改是否存在“一刀切”问题,并予以坚决防范和切实纠正。
  同时,为了进一步提升约谈实效,建议将约谈与其他行之有效的震慑措施结合起来统筹推进,进一步建立健全“预警+约谈+督察”警示震慑体系,实现“三个结合”。第一,将约谈与提醒、预警、问责结合起来,对PM2.5浓度同比明显上升的、环境空气质量综合指数同比明显上升且改善幅度排名靠后的、环境空气质量约束性指标远滞后于时序进度要求的城市(包括地、州、盟),每季度实施一次书面预警,每半年实施一次约谈,每年度实施一次量化问责。第二,将约谈与中央生态环境保护督察、强化监督帮扶等结合起来,约谈之前开展中央生态环境保护专项督察坐实问题、找准症结,约谈之后整改仍存在较大问题的,纳入中央生态环境保护督察,确保各项整改措施落地见效。第三,将约谈与挂牌督办、区域限批结合起来,提高警示和震慑作用。
  五、结语
  实践已经证明并将继续证明,环保约谈对相关地方党委、政府及其有关部门的触动很大,在落实生态环境保护“党政同责”“一岗双责”方面能发挥无可替代的作用。考虑到一些地方党委、政府执政理念、发展观念尚需提升的现实,环保约谈不仅要继续坚持,而且要持续创新。当前和今后一个时期,要立足实现“两个一百年”奋斗目标的要求,瞄准不断改善生态环境质量和推动高质量发展的目标,建立健全健全“中央+部委+地方”多级约谈体系、“党委+政府+部门”约谈对象体系、“制度+公众+媒体”约束监督体系、“1+1+N”整改标准体系,进一步解决“谁来约谈”“约谈谁”“怎么约谈”“谁来监督”“如何评价”等关键问题,进而夯实地方党委政府生态环境保护政治责任,不断提升生态环境治理体系和治理能力现代化水平。
  参考文献:
  [1]习近平:《推动我国生态文明建设迈上新台阶》,求是,2019.1.31
  [2]习近平:《在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话》,求是,2019.10.15
  [3]习近平:《辩证唯物主义是中国共产党人的世界观和方法论》,求是,2018.12.31
  [4]《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》辅导读本,人民出版社,2019年出版
  [5] 中共中央 国务院.《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》,2018.5.16
  [6]《李干杰:坚决打好污染防治攻坚战》,学习时报,2019年3月27日
  [7]李干杰:《守护良好生态环境这个最普惠的民生福祉》,人民日报,2019年6月3日
  [8]辛鸣:《坚持底线思维的实践辩证法》,学习时报,2019.1.23
  [9]中央党校教务部编,《马克思恩格斯列宁毛泽东著作选编》
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