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新时代县(区)级生态环境执法监测体制改革研究

发布日期:2020-01-17 信息来源:生态环境部党校 字号:【

生态环境监测司  董明丽    

法规与标准司   刘斌
国家环境分析测试中心   杜兵
  内容摘要:为更好推进新时代县(区)生态环境执法监测体制改革,本文从全面深化改革、全面依法治国和推进国家治理体系和治理能力现代化三个维度详细分析了习近平新时代中国特色社会主义思想对当前生态环境执法监测体制改革工作的理论指导和方向指引,明确了生态环境执法监测概念的内涵和外延,分析了新时代执法监测面临的形势和存在问题,提出新时代执法监测体制改革的系统解决方案,并在工作机制、制度体系、能力建设、质量管理等方面提出具体措施建议。
  关键词:执法监测  改革 环境执法 环境监测
  生态环境执法监测一般指以生态环境行政执法取证为目的,由具有处罚权限的主管部门授权有关机构和人员,通过开展现场调查、采样、分析测试,出具有法定效力的数据和报告,判断排污单位行为是否违反生态环境政策、规划、法规、标准规定的监测活动。内容上主要包括达标排放监测、自动监测设备比对监测、现场检查等活动。实施方式上,是环境监测人员和环境执法部门合作开展的现场执法活动。执法监测是监管排污单位、从源头促进环境质量改善的重要基础性工作,是生态环境监测的重要内容,也是生态环境执法的重要组成部分,为严格执法,依法行政提供了重要保障。
  党的十八大以来,在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下,党中央国务院高度重视生态环境监测工作,中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见〉的通知》(中办发〔2016〕63号)、《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》(中办发〔2018〕64 号)。文件对生态环境监测和综合行政执法改革做出全面规划和系统部署,是推进我国生态环境治理体系和治理能力现代化的纲领性文件,对生态环境行政执法及执法监测的治理体系和治理能力现代化提出了更高的要求。生态环境部出台了《关于统筹推进省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革工作的通知》(环人事[2018]148号)、《关于在生态环境系统推进行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的实施意见》(环办执法〔2019〕42号)等重要文件,对省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理和执法制度建设等做出部署。
  如何进一步深化新时代执法监测改革,实现 “环境质量监测上收,执法监测重心下移”改革目标,完成县(区)级执法监测工作的职责整合、队伍组建、事权划分三个主要任务,理顺执法监测联动体制和工作机制,做实做强执法监测队伍,全面提升执法监测能力,成为当前亟需回答的课题。本研究以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面分析了在当前体制下,执法监测工作存在的短板与弱项,提出执法监测体制改革的整体对策建议。
  一、习近平新时代中国特色社会主义思想对执法监测体制改革的启示
  习近平新时代中国特色社会主义思想从三个维度为推进执法监测体制改革提供了理论指导和方向引领:
  (一)全面深化改革之维:以改革破除体制机制藩篱。党的十八届三中全会明确提出,新时代必须践行新发展理念,把改革作为破解难题、推动发展的金钥匙,以破除体制机制障碍为主攻方向统筹推进。执法监测体制改革必须紧紧围绕党中央和国务院要求,以打赢污染防治攻坚战和建设生态文明体系为目标,结合地方机构改革、综合行政执法改革,统筹推进、加强组织,既要改革与打赢攻坚战和生态文明建设要求不适应的体制机制,又要不断形成新制度。大胆创新思路,敢于与问题作斗争,勇于破除体制机制藩篱,积极推进监测和执法融合,细化落实举措,积极稳妥完成各项改革任务,使执法监测体制更加科学、更加完善。
  (二)全面依法治国之维:以法治为纲全面深化改革。党的十八届四中全会明确提出了全面推进依法治国的总目标。法治凝结着现代社会的制度向往。全面推进依法治国,意味着中国迈向现代国家的治理革命。全面深化改革要依法而行,在法治的引领下推进改革,在法治的框架内规范改革,已经成为改革的根本要求与基本遵循,只有这样才可能减少利益调配带来的社会震荡,缓解体制调整造成的转型阵痛。法治是改革的压舱石、发展的推进器。只有依法而行的改革才能更大凝聚改革共识,更顺利解决改革过程中的矛盾和问题,有助于改革突破旧体制、旧习惯、旧利益格局的束缚。因此,执法监测体制改革要通过加强依法依规监测,推进环境执法全面规范化。执法监测体制改革必须运用法治思维和法治方式推进改革,还要发挥好法治对执法监测体制改革的保障与规范、引领与推动的作用,保障执法监测体制改革行稳致远。
  (三)推进国家治理体系和治理能力现代化之维:以提高治理能力为轴构建执法监测的新制度。党的十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,从政治、全局和战略高度提出健全生态环境监测和评价制度。11月26日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十一次会议,审议通过了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》。环境治理体系是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,这两个文件对推动环境监测体系现代化,监测能力现代化具有重要的指导意义。生态环境执法监测体制是国家生态环境管理领域的一项基础治理制度,是生态环境监测和评价制度的重要组成,要建立健全条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的环境执法监测新制度。顺应国家治理体系和治理能力现代化建设新要求,适应解决新型生态环境问题的新期待,统筹现场环境执法与执法监测相协调,进一步增强环境执法监测的科学性、独立性、权威性、高效性,提高执法的严肃性、规范性、精准性、时效性,形成有效联动、快速响应的新体制,为建设天蓝、地绿、水净的美丽中国提供坚强制度保障。
  二、新时代执法监测面临形势和存在问题分析
  (一)新时代执法监测面临的形势
  1.对执法监测职能和机构的重大调整。在新的改革框架下,收监察督政而留执法查企,收质量监测而留污染源监测并调整为执法监测,实行市以下环保机构直接管理,环境执法重心的下移,县(区)级监测力量成为执法监测的主要依托,与长期以来形成的以市级站为主、省站补充的工作模式相比发生重大调整。改革对生态环境部门在测管协同、快速反应,行政效能等方面提出更高的要求。
  2.对执法监测数据质量的更严要求。环境执法监测作为执法的重要依据,对其整体规范性提出了更高要求。一是监测数据的权威性要经得起法律的检验;二是布点、采样和数据的规范性要经得起企业的质询;三是监测数据的科学性、可靠性、准确性,要经得起有关技术部门的检查。
  3.对执法监测现实需求的进一步扩大。如2016年推行污染物排放许可制,把企业自行监测要求作为许可证的重要载明事项。在当前企业自行监测意识不够、自测能力不强、监测市场不成熟、监管力量不足的背景下,执法监测作为监督企业自行监测的重要手段,需要进一步加强。于2018年1月1日正式开征的环境保护税则要求企业自行监测数据与执法监测数据不一致时,执法监测数据将作为企业纳税的最终依据,上述法规政策的要求进一步扩大了对执法监测的需求和应用范围。
  (二)新时代执法监测存在问题
  1.执法监测定位不清晰。执法监测执行主体法律地位不明确,执法监测在执法中的职责划分不清晰。主要表现在各地执法监测工作方式各不相同,省市县不同层级执法队伍事权划分不明确,县(区)执法与监测队伍职能定位存在交叉,社会监测在执法监测中的作用还需进一步明确。
  2.执法监测联动不协调。地方监测部门与执法部门之间管理体制不顺畅、信息不对称、联动机制不健全等问题比较突出。由于分工不同,执法人员专注于监管执法,监测人员则专注于采样监测化验。执法监测由监测人员自行前往,企业阻拦或拖延监测工作正常开展及受行政干预的情况时有发生执法监测数据的代表性、真实性无法保证。同时,结果超标后报执法部门,因缺乏采样同期的现场勘验调查记录而无法作为执法证据。执法监测结果在环境管理中的应用不充分。
  3.执法监测能力不平衡不到位。目前区县级监测站能力整体较弱,大部分县(区)存在人员匮乏和监测能力不足的问题,有的监测能力尚停留在常规污染因子,而对重金属、有机物等与人体健康影响较大的特征污染物监测能力明显不足。而污染源监测现场条件复杂恶劣,废水、废气成分复杂,对监测人员素质、监测能力要求更高,县(区)级监测站面临重大挑战。部分县(区),特别是原先依托市级监测站开展执法监测的,在市级监测站上收至省监测站后,面临着无法开展执法监测的困境。
  三、新时代执法监测体制改革的系统解决方案
  (一)坚持全面深化改革,整合县(区)级环境监测和执法部门
  目前,改革已经进入深水期,要大胆创新思路,破除体制机制藩篱,解决长期基层监测和执法两张皮的问题。一是从基本概念角度看,执法监测是环境执法的一个重要环节,是环境执法的一部分,目前县(区)级环境监测站主要职能为执法监测,理应与执法部门合为一体;二是从依法行政角度看,按照执法监测合法性要求,执法监测必须监测人员和执法人员同时到场,并做好相应的记录,执法监测和执法工作是相互配合协调的,两部门整合有利于双方建立联动机制;三是从提高执政能力角度看,执法监测与执法合并,建立双持证制度,可以相应减少单次执法行为的参与人员,同时,提高了执法监测问题导向化程度,实现执法监测数据“每测必用”,大大降低行政成本,提高执法效能。四是从生态环境事业发展角度看,县(区)级环境监测人员和执法人员都是生态环境监测部门基层重要的执行部门,二者缺一不可,执法部门大多参公管理,监测部门大多为事业单位,导致监测和执法人员待遇不同,既不公平,也不利于生态环境保护事业发展。
  (二)坚持环境监测体系现代化,做好各级职能划分
  推动建立“国家指导、省市统筹、县区承担”的执法监测新格局。
  国家进一步完善执法监测相关法律、法规、部门规章等制度,明确执法监测法律地位和程序。建立和完善以执法监测为主的执法监测技术路线、技术规范和分析方法体系,推动简便、快捷、有效的设备、方法的标准化工作。建立污染源监测质量“双随机”核查与巡查制度,组织开展跨省区执法监测质量的交叉检查、抽测。在国家、省及市级层面做好县(区)级环境监测人员、执法人员的培训和技术指导,夯实执法监测技术能力基础。
  省市级层面推进辖区执法监测工作,协调解决综合执法监测推进过程中遇到的难题,组织开展执法监测质量的交叉检查、抽测;市级层面可视情况承担部门执法监测工作,补充县(区)级能力的不足。
  县(区)级是执法监测的主力军,主要职能和工作重点就是执法监测。同时配合开展必要的环境质量监测、应急监测等。并对为本辖区提供监测服务的社会化监测机构进行监督。
  (三)坚持环境监测能力现代化,提高县(区)特色监测能力
  目前乃至将来一段时间,县(区)级监测站还将承担大量的执法监测工作,应进一步加强监测能力建设,要具备与其职能相适应的能力水平,形成现代化环境监测能力。
  特色建站。县(区)级的监测能力建设应结合地方产业结构、污染源类型特点、排污单位排放污染因子的类型等因素,有目的性和针对性的强化地方特色监测能力建设,争取把监测工作做专做精,不应一味强调做大做全,结合实际逐步建设“优势互补、各具特色”的区(县、市)环境监测站。
  区域建站。视情况对县(区)级监测部门进行统筹,建设服务多个县区的区域站。可打破地域限制,做大做强部分有基础的区县站,辐射周边区县,相邻县(区)监测站互相补充配合,满足区域监测监管需求。
  社会监测补充。对监测能力还不满足执法需求的,可根据《关于推进环境监测服务社会化的指导意见》(环发〔2015〕20号),积极有序推进社会化监测能力进入执法监测领域,积极探索通过政府购买服务的方式,解决监测能力不足的问题。
  (四)坚持依法依规监测,严守执法监测数据质量生命线
  社会监测力量是执法监测的重要补充,县(区)级监测站要通过加强自身质控和监管能力,加强对社会监测机构的监督,保障监测数据的真实可靠。
  一是要完善质量管理体系。建立执法有据、程序规范、留痕溯源、全程质控、数据准确的执法监测数据质量保证与质量控制体系和工作机制。执法有据,就是在执法监测工作中正确使用适用的法律、规章、标准和技术规范;程序规范,就是在执法监测全过程人员、设备、程序满足相关管理规定和技术要求,并由相关利益方以适当方式确认或知晓;留痕溯源就是要求执法监测事前、事中、事后工作中记录完备,同时充分利用信息技术规范取证,实现执法过程和监测数据全溯源;全程质控,就是在执法监测全过程中,通过现场空白、二次编码、密码平行样、密码加标样、有证标准物质、记录审核等质控手段对执法监测数据进行质量控制;数据准确,就是采取措施保证采集样品的代表性、出具数据的准确性以及用于执法的指标完整性。
  二是进一步强化质量责任体系。落实“谁出数、谁负责”的监测数据终身负责制和责任追究制度,对于出具虚假数据报告的采样、分析测试人员以及授权签字人终身追责,采取行业禁入乃至追究刑事责任等措施。
  三是加强对社会监测机构的技术监督。进一步发挥县(区)监测力量作用,通过专家审核、社会公开、随机抽查等手段,做好对社会监测机构出具的执法监测数据审核;通过经济、技术、行政等手段实施联合惩戒,发挥政策措施合力;建立健全诚信体系,将依法处罚的环境监测数据弄虚作假企业、机构和个人信息向社会公开,并依法纳入全国信用体系,实现“一处违法,处处受限”;充分发挥行业协会和公众参与力量,推进行业自律,畅通社会监督举报渠道,推动形成“不敢假、不能假、不想假”的良好局面。
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