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以习近平新时代中国特色社会主义思想之人民立场为指引生态环境保护公众参与对策研究

发布日期:2020-01-17 信息来源:生态环境部党校 字号:【

生态环境部宣传教育中心 祝真旭

  内容摘要:生态环境保护受到社会各界的普遍关注,加强生态环境保护工作,固然需要在党和政府的领导下进行,但也离不开公众的参与。公众参与是坚持人民主体地位的内在要求,公众通过参与生态环境保护,尤其是通过实质性介入环境治理过程并影响决策,能有效地反映和实现自己在生态环境利益方面的诉求,使人民当家作主的意愿落到实处。
  本文以习近平新时代中国特色社会主义思想之人民立场为指引,通过文献研究及相关分析,探讨生态环境保护公众参与的主要进展与成效,分析了存在的问题,提出了加强生态环境保护公众参与的建议。
  关键词:生态环境保护  公众参与
  以人民为中心的发展思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的核心理念。党的十八大以来,习近平总书记反复强调人民立场、人民至上,坚持治国理政为了人民,依靠人民,治国理政的成果和红利由人民群众共享,把马克思主义人民观提升到新的高度。在2014年省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上,习近平总书记指出,“必须适应国家现代化总进程,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平,提高国家机构履职能力,提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力”。十九届四中全会指出,“必须加强和创新社会治理,完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。这些重要论述特别强调了要提高人民群众依法管理国家事务的能力,要求充分重视调动公众参与社会治理创新的积极性。
  生态环境社会治理是整体社会治理的重要组成部分,公众对生态环境质量关注程度高,诉求多,不断改进生态环境质量,迫切需要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引,坚持人民立场,通过广泛而深入的公众参与,努力建立共建共治共享的生态环境治理格局。
  一、公众参与的基本概念及内涵
  所谓公众,顾名思义,“公”与“私”对立,“众”与“少”对立,因此公众强调的对象是“大家”、“大众”、“群众”。除了作为个体的公民、作为群体的人民,“公众”还应该包含由特定群体结社而形成的各种各样的社会组织。所谓参与,是指参与主体对某事或某行动的介入、参加,参与行为并不对事物或行动的最终走向起决定性作用,但是会对实际效果造成某种程度的影响。从这个角度上说,“公众参与”的主体是“公众”,落脚点是“参与”,这两个因素缺一不可1。
  公众参与起源于古希腊的城邦时代,指公民通过直接的民主方式,以举手表决的形式来参与社会事务。而作为一种制度化的参与方式,公众参与兴起于20世纪50-60年代的欧美国家。20世纪90年代,公众参与理论传入我国并逐渐升温兴起2。通常意义上来说,公众参与有狭义和广义之分,狭义的公众参与又称公民参与和公共参与,主要是从行政学的角度出发,认为公众参与是指公众通过参与政府的行政管理来表达利益诉求、监督行政权力运作、最大限度实现公共利益的行为3;从广义的角度,公众参与涉及公众活动的所有领域,包括经济生活、政治生活、文化生活和社会生活等,是公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动4。对本文而言,生态环境保护公众参与,是指公众个人、社会组织等各利益相关者,通过多种途径和形式广泛地参与生态环境治理,实现在环境问题上的利益表达,推动环境决策和活动实施的行为和过程。
  二、生态环境保护公众参与主要进展及成效
  (一)相关法律法规和政策逐步完善。2006年,国内环保领域首部公众参与的规范性文件《环境影响评价公众参与暂行办法》发布,之后,国家先后密集颁布了大量政策文件,2014年原环境保护部发布了《关于推进环境保护公众参与的指导意见》;2015年新修订的《环境保护法》历史性地对信息公开和公众参与作了专章规定;同年发布的《环境保护公众参与办法》细化了公众参与的内容、程序、方式方法和渠道等;2017年原环境保护部和住房与城乡建设部共同印发《关于推进环保设施和城市污水垃圾处理设施向公众开放的指导意见》,为公众参与环保工作提供了落脚点。2019年6月,生态环境部通过《生态环境部政府信息公开实施办法》,特别强调支持社会组织和公众参与生态环境保护。全国各地也相继出台了一系列推进生态环境保护公众参与的规定,为公众参与提供了制度保障,为促进公众有序、理性参与生态环境事务发挥了重要作用。
  (二)公众参与渠道及氛围不断加强。电视、广播、报刊杂志等传统主流媒介仍然为公众参与生态环境保护发挥着导向作用;同时,伴随着互联网的普及,网络正日益成为公众获取生态环境知识的重要媒介,2015年《全国公众生态文明意识调查研究报告》显示,52.3%的受访者通过互联网和手机短信获取生态文明知识5,这比 2007 年《全国公众环境意识调查报告》的数据(9.3%)高了 43 个百分点6。越来越多的公众可以借助现代传播媒介广泛关注生态环境问题,参与生态文明建设的具体行动。2017年1月起,生态环境部每月举行例行新闻发布会,注重及时向全社会公开环境信息,促进公众参与。2016年11月,原“环保部发布”双微开通,成为公众第一时间获取最权威环境信息的平台,截止2019年12月,微博粉丝数达193.4万,微信粉丝数达50.9万,公众在双微平台积极留言互动,参与效果显著。生态环境系统新媒体矩阵建设取得突破,全国31个省、自治区、直辖市和15个副省级城市的环保厅(局)已全部开通了微博和微信公众号,为公众及时了解环境信息,参与生态环境工作提供重要平台。
  (三)公众参与形式和渠道增多、领域延伸。生态环境部门通过圆桌会、座谈会、研讨会、调查访谈等多种形式,听取专家、媒体和社会组织的意见建议,通过行政复议、12369热线、环境信访等窗口及时受理群众诉求与关切。同时,在生态环境部门推动下,公众参与领域不断延伸,已从早期较为单纯的公益活动逐渐延伸到大气、水、土壤、固废、环境影响评价、生态保护等重点领域,公众可以通过参加环保设施向公众开放、监督垃圾焚烧发电行业“装、树、联”等各类活动,监督污染行为,参与生态环境保护。根据新环保法关于信息公开和公众参与的要求,公众还可以通过参与落实第三方购买服务、提起环境公益诉讼、进行环境污染监督和举报等形式参与生态环境治理。
  (四)公众参与意识增强,行动增多。首次“全国生态文明意识调查”结果显示,公众对生态文明和环境保护高度认同,99.5%的受访者认同生态文明和环境保护,并保持密切关注。代表公众利益的环保社会组织也在不断发展壮大,截至2015年,在全国各级民政部门登记的环保社会组织达到七千多个,他们不再仅满足于开展环境宣传教育活动,越来越热衷于参与环境社会治理和监督,譬如早期的“怒江保卫战”(2003 年)、“26 度空调节能行动”(2004 年)、圆明园湖底防渗漏工程(2005 年)、北京六里屯垃圾焚烧发电厂事件(2006 年)、厦门 PX事件(2007 年);到近些年全民关注PM2.5污染、公民环境数据自测运动、“随手拍污染活动”、“申请公开 169 家废气监控企业监测数据(2013 年)、65 家环保组织联合发出"绿色生活倡议(2015)等活动,无论是从参与内容、范围、数量还是层次和水平,环保社会组织的能力都有了显著提升,也体现了公众参与水平的全面进步。
  (五)公众参与有力助推生态环境保护工作。一些地方积极创新公众参与模式,化解环境敏感项目面临的“邻避”困境。如江苏省自2015年以来,多次组织由地方环保部门、园区管理部门、环保社会组织、企业代表等多方参与的大型圆桌对话会议,并主动邀请媒体开展监督性报道,推动了连云港、洪泽等地化工园区环境问题的解决。中石油云南石化项目在落地昆明市安宁市之初,曾引起群众反对,爆发过群体性事件。2017年,为推动项目平稳落地,在多方共同推动下,环保部门协助中石油云南公司,将政府职能部门、环境监管部门、企业所在地社区、当地学校和环保社会组织联系在一起,组建了“云南石化绿色共建委员会”,通过平等沟通,及时公布企业环保措施、环境信息,保障公众的知情权,既化解了激烈的社会矛盾,也减少了邻避效应的负面影响,达到了政府、企业、社区、公众多方满意的效果。
  三、生态环境保护公众参与存在的主要问题
  公众参与生态环境保护日趋活跃,呈现逐步良性发展的态势。但从总体上看,公众参与程度仍较低,加之在实践中受主客观因素的制约,在参与效果、参与深度、利益诉求表达、组织化程度等方面存在缺陷和不足。
  (一)公众参与权责失调。《全国生态文明意识调查研究报告》对全国 50 个大中城市、地区、城镇及农村进行了2万份随机抽样调查,结果表明,公众参与生态文明建设具有明显的“政府依赖型”特征,比如面对“‘美丽中国’建设应该由哪个主体负责任”的问题,70.7%的公众选择“政府和环保部门”,15.1%的公众选择“企业”,仅 12.7%的公众选择“每个人”5。这意味着很多人并未将生态文明建设上升到公民自觉和个人责任的高度,没有真正理解参与生态环境保护的内在价值。不少公众在参与生态环境保护过程中虽然“有着较高的利益诉求愿望与热情,要求发挥影响力以期维护自身利益,但却不知道作为一个公民在政治生活中享有什么样的权利和义务,不知道如何去做才能实现有效的参与”7,由此造成的后果是公众往往仅凭热情和冲动参与生态环境保护过程,却无法自觉履行公民的环境社会责任,一味强调权利却忽略自身作为社会个体的责任和义务。
  (二)公众参与无序及非理性化。停留在感性层面的参与常常伴随着无序和非理性的特征,典型例子就是环境群体性事件的出现。2013 年,上海交通大学针对中国城市居民的环保意识和行动进行了调查,结果显示68.1%的公众在面对涉及自身利益的环境污染事件时会选择采用较为直接、激烈的方式寻求解决;仅有21.2%的公众会选择以个人名义向人大代表或者政府部门反映问题。同时,居住区周围一旦发生环境污染事件,78.1%的公众有较为强烈的参与群体请愿活动的意愿8。可见,一旦利益诉求得不到满足,公众往往不是寻求通过平等理性的对话模式解决问题,调整参与方式,而倾向于采用体制外、非理性参与方式,对政府进行抨击甚至全盘否定,最终使各方都置于被动境地。
  (三)公众参与程度不深。一些地方政府和企业对重要环境信息,尤其是涉及地方利益的敏感信息总是“犹抱琵琶半遮面”,不愿意公开环境信息或者公开不足,与公众间缺乏良性互动,导致公众参与程度较低。以敏感环境设施选址为例,地方政府通常都会通过一些途径引入公众参与,比如召开专门会议介绍情况,召开答疑会与公众进行交流,组织公众代表到其他类似场所参观等。然而,这些通常是在选址决策既定情况下的参与,以走程序为目的,这种参与并不能使公众满意,属于典型的象征主义公众参与。公众虽有机会参与,但对决策结果的影响非常有限,这时公众参与反而容易成为其他利益诉求的突破口,引发矛盾纷争和纠纷。
  (四)组织化程度不高。环保社会组织是公众参与的重要载体。总体上看,我国环保社会组织仍处于发展的初级阶段,尽管总体数量已不少,但有近三成的机构只有兼职人员而没有全职人员,整合社会资源的能力较弱,不能长期、持续地深入开展环保活动;一些机构缺乏完整的发展规划,制度不完善,行为不规范;一些机构没有理事会或全体会议等民主决策机制,信息不公开,缺乏透明度和公信力;大部分环保社会组织缺乏专业人才,因为工作的公益性质,环保社会组织通常很难获得资金支持,许多活动只能浅尝辄止,很难深度参与和影响政府的环境决策。
  四、着力践行人民立场,加强生态环境保护公众参与的建议
  人民至上是习近平新时代中国特色社会主义思想的出发点和落脚点。这一思想凸显了强烈的宗旨意识。公众参与所蕴含的各项理念恰恰是以人民为中心发展思想的题中之义,涉及生态环境保护的全过程和各层面,需要将其作为一项系统工程,采用新思路、新举措、新方法来推动。
  (一)促进公众参与民主化。公众参与民主化是区别传统环境管理的重要标志。近些年,各国政府都在逐步改变以往在环境管理中大包大揽、排斥公众的做法,在生态治理中贯彻“主权在民”的理念,正如《里约宣言》所强调的那样,“环境问题最好是在全体有关市民的参与下,在有关级别上加以处理”9。为此,应积极探索更透明更加民主的公众参与方式,在生态环境相关法律和政策出台,大型项目立项建设等过程中,通过听证会、圆桌对话、民意调查等方式,确保公众有充分表达自己意见的机会,充分尊重公众的参与权和监督权。对引发环境污染的突发事件(如化工厂爆炸、油气管道泄漏等)或因公众不满而引发的群体性事件,更应做到充分的信息公开,并为公众意见表达提供合理的途径与渠道,确保公众意见得以充分表达和尊重。
  (二)倡导公众参与是权利和义务统一体的观念。习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调,每个人都是生态环境的保护者、建设者、受益者,没有哪个人是旁观者、局外人、批评家,谁也不能只说不做、置身事外。这体现了公众参与是权利义务统一体的观点。每一个人既是污染的受害者,也是制造者;既是良好生态环境的享有者,也应该是建设者。然而,在环境问题出现时,很多人只想到自己是受害者,很少从履行社会责任的角度审视自己的行为。因此,公众除了认真维护自己的环境权益之外,还应该自觉遵纪守法,主动制止不当行为。此外,还应深化对公众参与的全面理解,积极践行绿色生活理念,把日常生活中环境友好的行为作为体现自己社会责任的大事,积极主动参与和践行,形成权责统一的局面。
  (三)强化公众参与顶层设计与多元治理。新形势下的环境决策需要听到更多元的声音,为此应做好相应的顶层设计,各级环保部门可成立具体负责公众参与的专家委员会,如环境战略传播与公共参与委员会,为生态环境公共事务提供决策参考,提升决策的公众接受度,成员应包括媒体、科学、教育、非政府组织、意见领袖和普通公众代表,作为相对独立的角色,进行公众意见收集并对环境公共行为进行监督评估。同时,建议每年定期组织开展生态环境保护公众参与现状调查,掌握公众环保意识水平变化和对生态环境状况的总体评价,了解公民对环境权利与义务的认知率,摸清公众对生态环境保护的实际参与程度,以调查结果为参考,找准推进公众参与的着力点,制定公众参与战略规划,增强工作的针对性和有效性。
  (四)加强生态环境教育,提升公众参与能力。列宁曾指出:“文盲是处在政治之外的,必须先教他们识字。不识字就不可能有政治,不识字只能有流言蜚语、谎话偏见,而没有政治”10。意识和知识是行动的前提。如果公众在意识和知识层面缺失,一般很难自觉将自身的生活,尤其是不健康的生活方式和消费方式与环境破坏、资源浪费相挂钩,这将直接制约其在生态环境保护中的参与积极性和有效性,公众参与也只能维持在低水平的状态。因此,应该不断加强生态环境教育,引导公众充分认识生态环境保护工作的紧迫性、复杂性,了解必要的环境知识,掌握基本的思维方法,树立理性的科学态度,自觉践行节约适度、绿色低碳、文明健康的生活方式和消费模式。
  “历史活动是群众的活动,随着历史活动的深入,必将是群众队伍的扩大”11。公众参与生态环境保护,是人民群众作为历史创造者在生态文明建设进程中主体地位和作用的具体体现,是确保国家生态环境治理良性运转的基本条件。实现公众的有序参与,关键在于坚持人民立场,“以人民为中心”建构生态环境保护全民行动体系,确保公众在生态环境治理、生态环境质量改进中扮演主人翁角色,在环境公共事务中发挥实践者的作用。同时,也要加强政策创新和教育引导,使公众充分认识到自身在生态环境保护中的社会责任和义务,实现权责统一,把公众参与自觉融入环境治理的方方面面,融入人们工作、生活的全过程,让人人都成为生态环境保护的关注者,成为生态环境问题的监督者,成为生态文明的推动者,更成为绿色生活的践行者12。
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