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以农村环境综合整治助力西部乡村生态振兴的思考——青海省农村环境综合整治调研

发布日期:2018-08-06 信息来源:生态环境部党校 字号:【

青海调研小组

 

  务农重本,国之大纲。解决好三农问题历来是全党工作的重中之重,党的十九大报告首次提出 “实施乡村振兴战略”,并将其列为党和国家未来发展的“七大战略”之一。今年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出,乡村振兴,生态宜居是关键,良好生态环境是农村最大优势和宝贵财富。而我国农村人居环境状况不平衡,农村环境“脏乱差”成为农民群众反映强烈的突出环境问题。习近平总书记强调,美丽中国,要靠美丽乡村打底色,要推动乡村生态振兴,坚持绿色发展,加强农村突出环境问题综合治理。"青海最大的价值在生态、最大的责任在生态、最大的潜力也在生态", 青海人民始终牢记习近平总书记的重要指示,努力当好生态的保护神,经过近10年农村环境综合整治的深入推进,青海省农牧区生态环境明显改善,积累了很多宝贵的经验,可为西部其他省区的农村环境综合整治所借鉴。

  一、调研的基本情况

  按照部党校围绕中心任务深入基层调研的安排,调研组一行8人于2018年6月11日-14日期间对青海省农村环境综合整治工作开展了专题调研。调研组先后赴海东市平安区、海南藏族自治州贵德县、海北藏族自治州刚察县等地的12个村庄开展了实地调研,并和当地村牧民、乡镇干部进行了深入交流;在调研过程中,分别与海东市平安区政府相关部门(区政府、环保局、交通局、水务局、林业局、文体局、卫计局、新农办、农牧局、住建局、平安镇、三合镇、沙沟乡),海南州贵德县相关部门(农牧林业环保局、城乡建设局、河西镇政府、北控集团、上刘屯村、下刘屯村、下马宋村)进行了座谈;最后返回西宁市,与青海省环保厅、青海省环境规划和环保技术中心、西宁市环保局等3个部门进行了座谈和调研总结。

  二、青海省农村环境综合整治的工作成效

  青海省农村环境综合整治工作从2008年村庄试点开始,2011年纳入全国第二批连片整治示范省,2014年纳入全国拉网式全覆盖整治试点省、并同步全面推进高原美丽乡村建设,2016年结合环境综合整治工程推进,全省开展家园美化行动,整治范围不断扩展,层次不断提升,农牧区环境面貌明显改善,社会广泛关注,群众普遍欢迎,取得良好的环境效益和社会效益。

  青海省共有46个县(市、区、行委)366个乡镇4519个村庄和游牧民定居点(其中行政村4169个,游牧民定居点350个),乡村户籍人口344万人。截至2017年底,青海省已累计投资17.4亿元,实施3015个村庄和游牧民定居点的整治项目,村庄和游牧民定居点覆盖率达到67%;27个县(市、区)基本实现全覆盖,230万农村人口受益,受益人口比例为67%。

  青海省农村环境综合整治主要取得了如下工作成效:

  (一)领导重视,着力在机构设立上出实招

  青海省建立了农村环境整治的工作机制。省、市(州)、县、乡(镇)各级均成立了农村环境综合整治领导小组,建立了政府统一领导,部门各司其责,群众广泛参与,环保统一监管的综合整治体系。如海东市平安区成立了农村环境卫生保洁工程领导小组,成立了以区长为组长,区委副书记、政府主管副区长为副组长,相关部门负责人为成员的农村环境卫生保洁工程领导小组;组建了区农村环境卫生保洁工程管理办公室,配备了专职副主任及工作人员;各乡镇、有关部门相继成立了工作机构,充实工作人员,各村成立保洁理事会。层层做到机构、人员、经费“三落实”,为农村环境卫生保洁工程提供了坚强的组织机构和足够的人力保障。

  (二)突出重点,着力在农村垃圾及污水治理求突破

  青海省针对高原地区农村环境污染特点,集中人、财、物重点对新农村建设示范村、城中和城郊村、国省道铁路交通沿线和旅游景区及周边环境综合整治、三江源农牧区脏乱差问题进行大规模清理和环境整治,着力推进农村垃圾与生活污水治理。

  逐步形成户保洁、村收集、乡镇清运的管理模式。初步探索了生活垃圾资源化利用+卫生填埋的模式。杂多县试行了生活垃圾资源化利用+卫生填埋的模式,由社区组织引导住户、商户对可回收垃圾分类投放,城管部门收集并经压缩打包处理后回收,不可利用垃圾收集后高温热解和填埋处理,减少了垃圾回收运输成本,提高了垃圾分类收集和资源化回收利用率。

  探索推广了高原地区部分农村垃圾焚烧、污水治理环保实用技术。一是针对多数乡镇无垃圾处理设施和重要生态功能区垃圾填埋场选址难、垃圾填埋取土难的难题,研发了适用于高原环境的小型生活垃圾高温热解处理设施,并在刚察、玛多、杂多等三个不同海拔地区试点成功,为农牧区处理生活垃圾开辟了新途径。二是针对生活污水处理方面存在的高原地区低温、缺氧、低气压因素影响下稳定达标难、设施建设运行费用高的难题,研发了适用于农家乐、小型宾馆以及集中连片农户生活污水处理的净化槽处理装置、MBR工艺+温棚和CASS工艺+温棚污水处理技术。

  (三)部门联动,着力在资金投入上见效应

  秉承“小财政大民生”理念,青海省从上到下把有限的财力用于民生领域,各部门联动将农村环境整治项目与高原美丽乡村建设、家园美化行动、村庄扶贫攻坚以及生态示范创建等有机结合,同步推进,发挥各项涉农资金集中捆绑使用的综合效益,其中2015年以来省财政每年安排农村环境整治省级专项资金1.55亿元,在此基础上,2014至2016年连续三年共安排3亿元“以奖代补”资金。各县为缓解资金不足的压力,对环境整治建设用地积极协调,减免征地费用,城镇垃圾填埋场、污水处理厂对农村生活垃圾、污水无偿处理,减轻了项目建设和运行经费压力。部分市(州)、县将农村环境卫生保洁工程运行管护经费纳入有限的财政预算,如海东市平安区每年将500万元保洁工程经费纳入了财政预算;贵德县年投资1600万元以政府购买服务方式引进北控城市服务投资(中国)有限公司承担城乡环境卫生保洁工作。

  (四)建章立制,着力在长效机制上想办法

  青海省初步实现了农村环境保护制度化、规范化、常效化管理。青海省印发了《青海省开展农村生活垃圾专项治理工作指导意见》、《关于加强农村牧区生活垃圾污水处理设施运行管理的指导意见》,对建立农村环保设施运行管理经费保障和长效机制提出具体要求,并将长效机制建设与环境整治项目安排挂钩;省委省政府将农村环境综合整治项目完成情况、项目运行经费列入财政预算情况纳入年度地方政府绩效考核,省环境保护厅会同相关部门每年开展农村环境整治督查检查和考核,并将考核结果与“以奖代补”资金挂钩,推动整治工作。全省各地均建立了农村环保设施运行管理和村镇保洁的制度措施,其中平安、湟源、乌兰、刚察、玛多等区县已取得了较好经验,落实了运行管护经费,结合实际制定了农村环保监管和设施运行保障的制度办法,组建了村镇保洁队伍,细化了运行管护的制度措施,建立了县、乡、村三级环保监管体系,实行了网格化管理,环境面貌极大改变,起到了积极的示范作用。

  (五)强化措施,着力在工作推进上聚合力

  青海省压实县区属地责任。农村环境整治示范片区所在县级人民政府是整治示范工程的责任主体,设立专门工作机构,落实责任人和责任单位并组织实施。列入示范片区所在的州(地、市)、县级环保部门,相应设立负责农村与生态保护工作的专门机构,并配备专门人员负责农村环保工作,确保农村环境连片整治示范工程有专人管理、推动和落实。青海省加大项目监督、检查力度,青海省环境保护厅负责监督管理制度细化量化,分解落实到管理部门、建设单位和施工单位。确保监督、检查有章可循,加强对工程质量、进度的督促检查。

  乡镇基层工作突出村镇党员干部的引导作用和农牧民群众的主体作用,通过落实门前“三包”责任和村规民约、开展卫生文明户评选、村镇党员干部带头进行村庄保洁、以会代训、观摩交流、评先奖优等措施,扎实推农村环境整治向纵深发展。

  三、青海省农村环境综合整治的启示

  (一)农村环境综合整治工作任重道远

  2014年青海省纳入全国农村环境综合整治拉网式全覆盖试点省,起步较晚、整治任务还很繁重。而且必须充分认识到农村环保项目“三分建、七分管”,前期建设是基础,后期管理是关键。

  (二)农村环境综合整治的合力尚未完全形成

  在农村环境整治和管理工作中存在部门职责交叉情况,城乡住房建设、农业、畜牧、水利等涉农的多个部门各自为政,投入农村的资金和项目比较分散,导致综合整治效果难以显现。表现在相关部门的涉农资金投入大部分已经整合到农村环境综合整治当中,但工作重点和注意力尚未完全整合起来。

  (三)群众环保意识进一步提高

  一些地方虽然开展了广泛的宣传工作,但部分群众对环保的理解程度还不尽如意,农村环境保护和环境整治的宣传教育工作还比较薄弱,全方位组织开展农村环境宣传教育和公众参与的机制尚不健全。

  (四)县乡环保监管能力亟需加强

  目前,环保部门普遍存在人员少、装备差的状况,少数乡镇虽然配备了专职或兼职环保人员,但总体上在农村环境整治任务重、工作量大的情况下,监管队伍和人员素质还难以适应农村环境整治工作的需要。

  四、以农村环境综合整治助力西部乡村生态振兴的建议

  (一)国家加大对西部地区生态振兴支持力度

  目前,国家和省级农村环境综合整治专项资金大部分用于环保设施建设,环保设施运行管护经费由市县区地方自筹经费,而西部地区受地方财力制约,环保设施运行管护经费短缺突出,造成环保基础设施运行维护难等问题在各地不同程度地存在,影响整治成效的巩固。为此,建议从以下几个方面予以支持:一是国家继续加大对西部重点生态功能区转移支付力度,对重要生态功能区、藏区等特殊地区实施差异性政策,给予重点支持。二是国家对生态环境公益管护、垃圾分类减量和资源化利用等采取专项奖补政策,保障整治项目建成后的长期稳定运行。三是建立多元化生态补偿制度,由政府全面主导逐渐向以政府为主导的市场化的生态补偿机制过渡,逐步实现从“输血”到“造血”的转变,促进区域发展。四是加大对口产业、专业人才扶持,加强人才培训,提高农民收入。

  (二)因地制宜完善西部地区农村环境保护标准体系

  目前无论是环境影响评价还是环境保护政策,其对象都是对环境可能造成重大影响的大型养殖场和养殖小区,但绝大多数农村畜禽养殖或其他农业项目都达不到规定的标准。同时,近年来虽然国家实施了大量农村综合整治项目,但很多项目的运行、维护均缺乏标准。为此,建议加强以下几个方面的标准建设:一是建立农村小规模畜禽养殖环境保护标准,为事中、事后监管提供依据;二是建立农村垃圾、污水、水源地保护等管理和运行标准,便于农村环境保护工作的规范化运作;三是健全农村环境综合整治、美丽乡村建设等工作的验收和考核标准,提高农村环保资金的使用效率。

  (三)建立健全垃圾综合利用机制

  生活垃圾收集处置是西部地区农村环境综合整治的重点,目前青海省主要是通过填埋的方式进行处置,分类和资源化利用严重不足,建议从以下几个方面予以改进:一是要建立废品有偿回收机制。可通过政府专项资金在农村设立废品回收点,用于购买废旧玻璃瓶、塑料品、废纸、牛羊骨头等,此举可有效促进垃圾分类,从源头大幅减少农村垃圾产生量;二是对于农业乐、餐厅、学校等餐厨垃圾产生量较大的单位,可在政府指导下与畜禽养殖场建立长期联系,将餐厨垃圾作为畜禽饲料;三是进一步加大环保宣传教育力度,进一步提升农牧民的环保意识,使其主动加强垃圾减量化和资源化利用,减轻政府的搜集处置压力。

  (四)提高农村环境整治的系统性

  青海省从2008年开始,先后通过新农村建设、农村环境连片整治、高原美丽乡村建设等开展农村环境整治工作,涉及具体项目60余项。这些项目由环保、城建等不同部门管理,不利于形成合力、提高效率。为此,今后应通过职能和项目整合,提高治理工作的系统性。一是要评估每个乡村过去十年环境整理的成效,明确今后的整治目标和重点,防止重复投入;二是要通盘考虑垃圾搜集处置、生活污水治理、饮用水源保护、人畜粪便治理等,制定统一的环境整治规划,先规划后治理;三是要借新一轮机构改革之机,将农村环境综合整治的责权集中到一个部门,便于整合项目,形成资金合力。

  (五)加强农村环境监管能力建设

  西部地区基层环境监管能力不足是个普遍问题,个别县级环保局甚至没有环保专业人员,对于农村环境综合整治极为不利,建议从以下几个方面予以加强:一是借新一轮机构改革之机,在县、乡两级特别是乡镇一级政府要增加环保人员编制,以便加强农业农村环境监管;二是加强基层环保队伍建设,具体措施包括提高基层环保工作人员待遇,省、市环保技术人员长期蹲点援助等;三是要增加必要的设备投入。西部地区地广人稀,环保监管执法对车辆的依赖较强,必须给予保障,同时还应配备必要的监测设备。

  (六)将农村环保成效纳入政府绩效考核

  青海省目前仅将农村环境综合整治项目的完成情况和设施运行经费是否有保障等纳入了地方政府绩效考核,尚未系统建立农村环境综合整治成效考核机制。事实上,随着大批项目的建成,农村环保综合整治的成效才是考核的重点,应尽快纳入地方政府绩效考核体系。一是要重点考核垃圾和人畜粪便的处置利用情况,特别是减量化和综合利用情况,其次是饮用水源地保护工作;二是要考核环境基础设施的运行情况,主要是已建成的污水处理站、垃圾搜集转运系统、公共厕所等;三是要考核村容村貌,包括道路清扫、村庄绿化、公共设施的维护以及相关管理制度是否健全等。

  (七)加强宣传教育增强农村环保意识

  虽然开展了广泛的宣传和教育,但干部群众对环保的理解程度还不尽如意,村民自觉维护良好环境的习惯仍未很好的养成。建议从以下几个方面加强农村环保教育宣传:进一步宣传环保工作方针政策,树立科学发展和环保法制观念,推动农村环境治理工作的全面开展,提高乡镇领导干部的环境意识。二是把农村环保宣传教育试点与学校环境专题教育和绿色学校创建工作结合起来,在农村学校里大力普及环境知识和环保理念,教育孩子从小树立环境保护意识,以点带面,吸引父母邻里关注环保,提高农村居民的生态环境意识。三是通过多种形式,大力宣传农村环保的意义,用典型案例说明污染的危害。四是普及农村环境安全卫生知识,引导群众转变生产生活方式,培养良好的生活习惯,自觉地维护、建设良好农村环境,不断提高群众的环保意识。

 

 

  课题执笔人:杨静、耿海清

  课题组组长:侯世健

  课题组成员:周宇娟、方贤波、曹京新、游代安、孙华贵

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