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济宁市科学治污的做法和启示——以大气污染治理为例

发布日期:2018-08-06 信息来源:生态环境部党校 字号:【

  济宁调研小组

   

  2016年4月,山东济宁市因2016年一季度大气主要污染物浓度不降反升,被原环境保护部公开约谈。2017年,济宁市PM2.5年均浓度56微克/立方米,位居山东省第5位,比2016年同期下降23.3%,改善幅度位居全省1位,较2013年的121微克/立方米下降65微克/立方米,降幅达到53.7%,全面完成国家大气考核下达的63微克/立方米目标任务,位居京津冀传输通道城市第1位;优良天数218天,同比增加12天;环境空气质量综合指数为6.37,同比改善11.5%,改善幅度位居山东省第1位。2018年5月,山东济宁市因2017年大气质量明显改善,被人力资源和社会保障部、原环境保护部联合授予全国生态环境系统先进集体。

  济宁市的大气污染防治工作在短短两年的时间如何从“落后生”逆转为“排头兵”?按照生态环境部党校2018年春季学期处级干部进修班的教学实践计划安排,调研小组5人于6月11日至13日赴山东济宁市开展大气污染防治工作调研,调研组就济宁市大气污染防治中科学治污的内容、保障措施、存在困难等与市环保局、部分县(市、区)级政府、乡镇(街道)以及基层环保部门进行了座谈交流,实地查看了大气污染防治的设施和点位及措施执行情况。现将调研情况总结如下。

   一、科学治污的主要内容

  (一)导则引领科学治污技术规范

  针对煤矿码头堆场、建筑工地扬尘、餐饮油烟、公路扬尘等面源污染严重、治理标准不统一、防治设施不规范等问题,为规范各类面源污染治理标准,各行业主管部门在开展普查、建立台账的基础上,研究制定了行业污染防治技术导则,相继出台实施了煤炭堆场、建筑工地、水利工程、交通运输、城市保洁、餐饮油烟、渣土运输、公路扬尘、港口码头等11个行业治污技术导则,将3200多家污染源全部纳入导则体系加强监管。如全市建筑工地严格落实“八个100%”治理措施,同时对所有工地出入口、洗车台安装视频监控,达不到要求的,依法停工整改;全市正常生产的49家煤矿均安设了防风抑尘网、洗车装置,对场坪及道路进行了硬化,装备了360度旋转摄像头和PM10在线监测设施;各经营性储煤场按要求完善了洗车装置、防尘网、路面硬化、喷淋等防尘设施;对所有的城市道路保洁车均安装了GPS定位系统,保洁车作业行进路线同步传输;对全市餐饮服务业摸底登记总数10257家,已有10254家完成安装并正常运行油烟净化设施,取缔了全部的露天烧烤。为确保技术导则在大气污染治理中得到彻底落实,还配套出台了实施方案和考核办法。在实施过程中,行业技术导则对于规范各行业的作业程序和要求,治理各类面源污染、控制扬尘起到了科学的指导作用。

  (二)专家把脉寻根污染成因

  为掌握重污染天气的成因,提出科学的治理措施和手段,在“大气重污染成因与治理公关”这一总理基金项目支持下,济宁市邀请清华大学贺克斌院士研究团队对2017-2018年秋冬季大气污染进行精细化的源解析,进行了重污染天气过程预评估和后评估。源解析为济宁有针对性地制定大气污染防治综合方案指明了方向,重污染天气评估为济宁第一时间应对和响应重污染天气提供了支撑,从为济宁顺利完成2017-2018秋冬季攻坚期大气质量目标提供了有效科技支撑。

  2018年4月,清华大学贺克斌院士携大气重污染成因与治理攻关专家团队到济宁开展能源与交通结构减排专项研讨与调研,结合国家与区域层面的结构性调整需求,研究能源与交通相关课题成果对济宁市制定蓝天保卫战三年作战计划的应用支撑。

  (三)站点布设落实属地政府责任

  为实现大气质量改善这个目标,济宁市抓住地方政府属地责任这个关键,紧盯乡镇(街道)环保工作这个薄弱环节,对每个乡镇(街道)都安装了空气自动监控站,共156个,还建设了空气自动监测微站175个,面源PM10监测点位998个,实现了对各乡镇(街道)环境质量进行实时监测、动态分析、不间断监管,并对月度空气质量综合指数排名后10位的乡镇(街道)政府分管责任人进行约谈。对乡镇(街道)运用监测结果进行考核,解决了生态环境保护工作到了县(市、区)级政府之后就无法继续有效推进、有效考核的问题,使得生态环境保护工作真正实现了一级抓一级、层层抓落实、层层有推进的格局,使得乡镇(街道)政府也切实承担起生态环境保护工作的责任。

  (四)平台支撑实现千里眼监控

  为实现环保工作粗放治理到科学治理、治标到治本的转变,济宁积极探索“互联网+环保”新监管模式,与中兴通讯、清华大学签订合作协议,建设济宁智慧环保综合监管平台,在全国首创“城市大气环保管家”决策支撑体系。按照“一网、两线、三面、多点”的基本架构,建设济宁智慧环保监管责任体系。“一网”,即构建覆盖全市域的环境监管网络,将全市38285家污染源“一网打尽”;“两线”,即实行环境监管条块结合,包括14个县(市、区)党政同责工作线和11个行业主管部门一岗双责工作线;“三面”,即建立市、县、乡镇三级平台,区分职能定位,实行环境综合监管;“多点”,即建设一万余个监控站点,将公安、住建、港航等各个行业主管部门分散的监控点位全部整合到监管平台上,实行统一监控。智慧环保综合监管平台系统具有在线监测、在线监督、在线管理、在线指挥、分析应用五项功能,监管平台共接入各类监测、监督点位10000余个,其中,接入空气自动监测站156个,河流断面水质自动监测站点21个,污染源连续自动监测点位433个,空气监测微站175个,PM10监测点位998个,监控视频10981路,车船GPS点位信息4205个。

  智慧环保综合监管平台的建设和运行,实现了利用科技手段整合了各个职能部门的资源,厘清了各个职能部门的生态环境监管职责,建立11个行业主管部门一岗双责横向工作线,有效地实现了环保部门的统一监管管理;同时建立市级、县级、乡镇级三级监管平台,打通了上下沟通联系的渠道,建立了县、乡党政同责工作线,从而编织了纵横交错的大气污染治理监管网络, 有效实现了全天候、全方位的监管。

  (五)网格管控打通监管最后一公里

  为进一步完善市、县、乡三级网格化环境监管体系,市政府办公室出台了《济宁市深化网格化环境监管体系建设实施方案》,以行政区划为基础,共设立1个市一级网格,14个县(市、区)二级网格、162个乡镇(街)道三级网格、918个社区村居子网格,实行网格专职化管理,彻底打通了环境监管责任落实的“最后一公里”问题。制定出台了《济宁市网格化环境监管网格员巡查手册》《网格员职责》等文件,对网格员的职责、巡查任务、巡查内容、案件处置等进行了规定,有效地指导网格员开展巡查工作。在日常巡查工作中,网格员发现问题就通过手机APP及时上报到智慧环保综合监管平台,由监管平台按照行业监管和属地监管的原则实行“一案双交”,全市网格员上报各类环境问题112704件,有效地发挥了网格员“耳目”的作用。

  二、科学治污的保障措施

  (一)坚持党政同责,形成领导主抓

  济宁市成立了由市委、市政府主要领导任“双组长”的生态济宁建设领导小组,严格落实环保“党政同责,一岗双责”制度,积极构建党委领导、政府负责、人大政协监督、县(市、区)守土有责、部门齐抓共管、全社会共同参与的环保工作大格局。市委常委会、市政府常务会、市长办公会定期听取环保工作汇报;市委、市政府主要领导常态化带队开展督导调度、明察暗访;市人大、市政协多次开展特别视察、专题调研等活动。划分了12条工作线,全部由市级领导担纲主抓,市级职能部门牵头负责,各级党委政府属地负责,党政主要领导坚持主动抓、负总责,分管领导、业务主管部门坚持靠前指挥、具体推进。在建设智慧环保综合监管平台时,为推动市级职能部门各自视频监控系统等资源的整合,市委、市政府主要领导强力推动,多次调度,提出明确目标和时限,要求不讲条件及时将各部门的视频监控系统等资源接入智慧环保综合监管平台,为实现环保部门的统一监管发挥了重要作用。

   (二)坚持分工协作,实现齐抓共管

  济宁地在全省率先出台大气污染防治条例,以地方法规形式明确了各级政府、各职能部门及社会各方的环保职责,建立了政府主导、企业主体、行业监管、部门协同、公众参与的综合治理模式。划分的12条工作线,在市级领导主抓的同时,明确由市级职能部门按分工牵头负责,避免了推诿扯皮。市级智慧环保综合监管平台除了三级平台外,还有住建、经信、城管、交通等8个市级行业环保监管平台,这些行业监管平台负责制定本行业导则,并按照导则要求对本行业进行监管,负责考核各县(市、区)行业主管部门,市级监管平台在发现问题后,在移交给属地政府的同时也向相关行业主管部门移交,在问题整改到位后,属地政府和行业主管部门都要反馈整改报告,真正实现了环保部门统一监督管理,各部门分工负责,齐抓共管的工作格局。

   (三)坚持考核问责,实行压力传导

  济宁市将环境质量逐年改善作为区域发展的约束性要求,纳入领导干部政绩考核内容,制定出台济宁市环境保护工作考核办法、问责办法,严格落实环保考核、生态补偿等相关制度办法。实现所有乡镇(街道)空气自动监测站全覆盖,对各县(市、区)的环保工作情况和乡镇(街道)大气环境质量进行每月一考核、一排名、一通报,实施问责考核一竿子到底,切实解决“压力层层递减”问题。坚持“分级管理、属地为主,党政同责、一岗双责、失职追责”原则,细化了环保量化问责办法,明确了“散乱污”企业清理取缔、电代煤和气代煤工程等9类环保督查或巡查问题情形,每一项都细化问责到人。组建督察组常态化督导巡查,对进展缓慢的部门单位,及时提醒、跟踪督办;整改不到位的,按照“不负责就追责、不担当就挪位”要求,该问责的问责、该处理的处理。去年以来,全市约谈县(市、区)主要领导6人、分管领导30人、乡镇(街道)负责人38人,问责502人。

  (四)坚持人财物支持,做到保障有力

  济宁市在大气污染治理中投入大量的人财物,有效地保障了环保措施的落实。济宁市与中兴通讯、清华大学签订合作协议,投入资金2.4亿元,建设市级智慧环保综合监管平台;各县(市、区)都投入数百万甚至上千万建设县级监管平台,如金乡县建设的监管平台就投入1000余万元。通过人事代理和劳务派遣等方式招聘专职网格员918名,人员待遇等均有财政予以保障,统一为网格员配备了办公场所、办公设备、网格化手机终端和交通工具,部分县(市、区)为网格员配备电动汽车、配发了制式服装,利用各类环保教学课件和视频会议系统定期对平台工作人员和网格员进行培训,有效保障了网格化体系的正常运行。

  (五)坚持精准施策,严控各类污染

  济宁市针对大气污染的不同成因,实施精准施策,采取各类有针对性的防治措施。一是严控扬尘污染。全市266个建筑工地纳入四级视频监控系统,安装PM10监测微站321台,监督落实建筑工地“八个100%”治理措施;煤矿企业、储煤场、港口码头全部安设了防风抑尘网,安装360度旋转摄像头和在线监测设施164台套;关停商品混凝土企业54家。二是严控燃煤污染。全市176台10蒸吨以上燃煤机组(锅炉)全部实施超低改造;取缔或改造燃煤小锅炉6006台;在2016年推广清洁型煤21万吨的基础上,2017年推广40万吨。在完成省政府5万户“气代煤电代煤”改造任务的基础上,济宁市自我加压,2017年全市完工59691户(其中气代煤58611户,电代煤1080户)。三是严控机动车污染。实施“车、油、路”全方位管控,开展城区柴油车辆专项整治,查处未添加车用尿素、不正常使用DPF设施车辆681辆,处罚“冒黑烟”车16472起,共计罚款523.21万元;加大加油站整治力度,全市377家高速公路、国道、省道沿线加油站已全部按要求销售车用尿素,760家加油站完成三次油气回收改造任务;大力推广汽车充电设施建设,2017年已安装充电桩1512个,充电站33座。四是严控餐饮油烟污染。截至目前,济宁市餐饮服务业摸底登记总数10257家,已有10254家安装并正常运行油烟净化设施;露天烧烤全部取缔,全市966家烧烤经营户全部更换了无烟烧烤炉具。五是强力推进“散乱污”企业清理。全市2069家“散乱污”企业已全部完成清理取缔或改造提升任务,其中清理取缔1319家、整改提升750家。

  三、存在的问题及下一步打算

  济宁市的大气污染治理虽然取得了阶段性成效,但仍处于压力叠加、负重前行的关键期,大气污染治污的形势依然严峻,仍存在一些问题。一是能源结构单一,污染物排放总量基数大。2016年全市煤炭消费量为4860万吨,其中工业煤炭消耗量近4000万吨,大约占山东煤炭消费量的1/5,全市工业二氧化硫排放量10.6万吨、烟尘排放量3.6万吨、氮氧化物12.7万吨,煤烟污染防治任务艰巨。境内工业企业众多,燃煤电厂就有36家,总装机容量1026万KW,占全省的17.4%,和浙江宁波市并列全国城区单位面积装机容量最大的城市。二是在一定程度上受外来污染输入影响。济宁市除西面的菏泽为京津冀传输通道城市外,其他相邻的三面都不是京津冀传输通道城市,这三面的城市在大气污染治理中没有按照京津冀传输通报城市的要求采取非常规措施,考虑到大气流动的特殊性,对济宁市的大气污染治理有一定的外来输入影响。三是网格化建设还需进一步加强。济宁市各级环保网格化建设水平整体较好,但个别县(市、区)受财政经费制约,环保网格化能力建设水平还需加强。专职网格员大部分年龄偏小、文化程度高,对工作期望值高,而待遇偏低,发展前途较窄,流动性大,不利于专职网格员队伍的稳定和网格化制度的长期执行。

  下一步工作中,济宁市将密切跟踪大气质量变化趋势,以实时数据为依据,进一步加强考核问责,压实属地责任,督促各级政府切实担负起环境保护的责任,确保各项措施落实有力、见到实效;将利用高新技术加大加密对重点区域的检查,精准把脉,增强治理措施的针对性和时效性;加强监控平台升级改造,将网格监管人员培训考核常态化、规范化、标准化,切实发挥好平台的监测和指挥作用;县(市、区)和部门将进一步强化大气污染防治技术支撑体系,聘请管用实用好用的专家团队,配齐设施设备,弄清找准本辖区本行业大气污染的成因和来源,切实做到科学治理、精准发力。

  四、几点启示及建议

  (一)坚持党政同责,构建齐抓共管环保工作大格局体系

  一是各级地方党委、政府要根据中央要求,制定出台各自的环境保护权力清单,划定环保“责任田”,切实落实领导干部生态文明建设责任制,形成党政同责、一岗双责、失职追责的体制、机制,构建齐抓共管的大环保工作格局。

  二是开展“尽职照单免责、失职照单追责”制度试点,区分过错责任与其他事件,给地方党政领导和环保监管部门松绑。只有这样,才能促使地方环境保护部门放下思想包袱,敢于监管、敢于作为。

  (二)坚持科学监管,建立智慧环保与网格化有机融合体系

  一是在大气污染防治方面注重“精准滴灌、技防优先”,建立环保监管综合管理平台,整合不同职能部门的监管手段,将城市网格化监测、扬尘智能监控和无人机航拍取证等科技手段的综合应用作为防治污染最大的助力。通过全时段、全方位监控各类污染源排放情况,科学分析研判污染物迁移变化规律,为靶向定位、精准治污、科学管控和区域考核提供支撑和依据,为不断提升网格巡查常态化,监督管控科学化、污染整治精细化水平奠定基础。

  二是坚持“包产到户”跟踪研究机制,聘请国内知名高校环境与气候研究团队,为地方提出“一市一策”综合解决方案,逐步建立精确分析、精细管理和精准施策的新模式和新机制,进一步加强大气重污染过程研判与应对。

  (三)坚持问题导向,建立依法严惩重罚的环保执法监管体系

  一是紧盯突出问题,强化问题导向,以改善生态环境质量为核心,聚焦关键行业、聚焦突出问题,坚持分类施策、精准发力,通过问题解决来推动环境质量改善,让人民群众有更多获得感。

  二是建立完善日常执法监管长效机制,制定实施部门联动、异地执法、错时执法、夜间执法等实施办法,坚持环保优先原则,采取差别化管理模式,推动突出环境问题解决。健全生态环境保护行政执法和刑事司法衔接机制,筑牢环境保护行政执法与刑事司法衔接的制度基础,形成环境保护行政执法与刑事司法衔接的强大合力,依法严惩重罚生态环境违法犯罪行为。

  (四)坚持严格问责,建立责权明确的督查考核工作体系

  一是建立污染防治攻坚战成效考核机制,明确各级党委、政府,各职能部门的职责,建立责权明确的考核体系,对生态文明建设和生态环境保护责任制执行不到位、污染防治攻坚任务完成严重滞后、年度环保工作任务没有完成的,实施量化问责,倒逼监管责任落实。

  二是积极拓展公众参与环保工作的新模式,全面保障公众环境知情权和监督权。依托“双微一网”,强化信息公开,支持鼓励公众、媒体采取“随手拍”等形式多样的群众参与活动,举报身边的环境违法行为,进而营造人人参与、人人享有的社会化治污氛围。

  

  报告执笔人: 庄强、王光

  调研组组长: 姬海霞

  调研组成员: 杜金梅、刁锦辉、张胜田、赵淑莉

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